[에세이] 장소, 시간, 사람을 중시하는 새로운 도시정책 패러다임으로의 전환의 필요성에 관한 연구

장소, 시간, 사람을 중시하는 새로운 도시정책 패러다임으로의 전환의 필요성에 관한 연구

- 서울시 뉴타운정책의 문제점과 대안을 통해 -

A study on the necessity of new paradigm shift in urban policy  which emphasized on importance of Location, Time, People

- Through the problems and alternative of Seoul newtown policy -

서울시립대학교 일반대학원

도시행정학과 석사과정

정윤식

Choung, Yunsik

I. 서론

 정책의 실패에 대한 정책입안자의 책임에 대한 논의는 과거부터 지금까지 끊임없이 이어져 온  논란거리 중의 하나이다. 정책의 실패에 대해 정책입안자의 책임을 강조하게 되면 정책의 입안 자체에 대해 소극적 자세를 보이게 되거나 책임을 회피하는 수단으로서 명목적 주민참여를 강조하게 될 가능성이 높고 책임에 대한 강조가 낮아지면 과감한 도전적 정책이 많이 나올 수는 있지만 그 만큼 실패했을 경우 그 피해는 주민에게 막대한 부담이 되어 돌아간 다는 것이 일반적 상식이다. 물론 정책의 실패를 최소한으로 하는 것이 정책의 근본적 목적을 성취할 수 있는 것이라 할 수 있으나 인류의 역사상 항상 성공하는 정책만 있었던 것은 아니었다.

 이러한 정책의 실패 들이 모여 정책의 새로운 패러다임 변화를 가져온 것이라고 생각할 수도 있겠다. 즉, 과거 엘리트주의, 다원주의, 조합주의와 같은 도시 정책의 권력모형에서도 볼 수 있듯이 기존 집권 엘리트에 의한 정치가 보편적이던 시대에서 시대가 변하며 다원주의 모형, 조합주의 모형과 같은 새로운 모형이 등장했다고 볼 수 있다. 또 우리는 이러한 새 모형들의 문제점을 또 보안하기 위해 등장하는 신엘리트주의, 신다원주의, 신조합주의 등과 같은 것들을 볼 수 있다. 물론 Savich에 의하면 뉴욕, 파리, 런던에서의 재개발 정책에서 처럼 앞선 모형들이 어느 하나의 특성만 나타나는 것이 아니고 복합적인 성격을 띄고 있다는 것을 알 수 있다(Savitch. 1988).

 그러나 후기산업사회를 또 넘어서는 후후기산업도시(post-post-indestrial cities)1990년대 후반 이후 정보기술(IT)의 눈부신 발전과 더불어 정책의 과정에 또 다른 커다란 변화를 갖게 된다. 사회는 후기산업도시 때보다 더욱 발전하였고 더욱 복잡해졌으며, 더욱 파편화되었다. 이러한 시기의 대두는 기존의 권력모형적 접근보다도 성장관리, 스마트성장 등과 같은 형태로 등장하기도 하였으며, 정책과 비슷한 분야라고 할 수 있는 계획의 분야에서는 상호교류적계획(transactive Planning), 협력적계획(Collaborative Planning), 의사소통행위이론(the theory of communicative action) 등과 같은 형태로 나타나기 시작했다.

 이러한 변화의 흐름 속에서 2000년대 서울을 강타한 뉴타운 열풍과 지금의 표류상태는 우리나라의 도시정책의 자화상이라고 할 수 있다. 기존의 재개발 ∙ 재건축 사업이 지닌 한계성과 강남∙북 균형발전이라는 기치를 내새워 등장한 서울시 뉴타운 정책은 처음 등장했던 당시의 목표를 만족할 만큼 이루었다고 보기는 힘들 것 같다. 뉴타운 사업의 문제점을 주장하는 논문은 이미 매우 많은 수가 나와 있으며 여러 가지 뉴타운 사업의 대안에 대한 논의도 활발히 논의되어 왔다. 그러나 현재 건설경기 침체로 인한 부동산 가격 하락으로 인해 관리처분계획은 물론 조합인가 단계 까지도 원활히 이루어지지 않은 수많은 뉴타운 사업예정지구를 볼 때 여전히 그 문제는 지속되고 있음을 느낄 수 있다. (주. 1)

 본 연구는 이러한 배경 속에서 서울시 뉴타운 정책의 문제점을 도시정책의 유형론적 특성에서 찾아보았다. 즉, 기존 도시유형론의 패러다임 변화를 이론적 고찰을 통해 분석하고 새롭게 대안적으로 등장하고 있는 최근의 패러다임의 특성을 장소, 시간, 사람이라는 세 가지 특성으로 분석하였다. 그리고 이러한 세 가지 특성을 통해 뉴타운 정책이 지닌 문제점을 제시하며 이를 통해 기존의 비소통, 물리적, 시장중심의 도시정책에서 장소, 시간, 사람(Lotiple. Location, Time, People)을 중요시 여기는 소통중시, 물리적 접근과 사회적 접근의 결합, 공공중심의 도시정책으로의 패러다임 전환이 필요함을 제시한다.

II. 이론적 고찰 및 분석의 틀

1. 도시정책 패러다임의 변화

 가장 먼저 도시정책의 패러다임에 대해 사비치(Hank V. Savich)가 대도시 재개발정책 분석을 위해 권력배분의 세 가지 주요 이론에 근거하여 제시한 도시유형인 엘리트주의(Elitism) ∙ 다원주의(Pluralism) ∙ 조합주의(Corporatism)(Savtich. 1988)를 살펴볼 수 있다. 그리고 1970년대부터 변화를 주도했던 스마트성장정책과 상호교류적계획으로 대비되는 새로운 패러다임의 계획이론을 살펴볼 수 있다. 이러한 변화의 조류를 통해 도시정책 패러다임이 어떻게 변화해 가고 있고 그 변화 속에서 본 논문에 필요한 장소, 시간, 사람이라는 세 가지 속성을 어떻게 추출할 수 있는지 살펴보겠다.

1) 엘리트주의(Elitism)

 엘리트주의는 지배자와 피지배자 간에 분명한 차이가 있다는 주장에 근거하고 있다. 여기서 사회는 사회계급의 권력과 엄격한 층, 즉 피라미드식 ‘계급(Class)'으로 구성되어 있다고 본다. 사회의 최상위에 있는 사람들이 경제적 ∙ 사회적 ∙ 정치적 이익을 공유하고 엘리트 계급을 이루며 이들이 사회를 지배한다. 엘리트는 그들의 부, 교육, 경제 ∙ 사회적 지위로 정의된다. 엘리트 계급 안에서의 응집하는 계급 멤버십과 일치되는 관심은 엘리트가 권력의 피라미드를 유지할 수 있게 하는 필요조건이다(김병철. 2007).

 엘리트는 대중들보다 우세하다고 가정되는 이유는 그들만이 권력의 지레(levers of power)로 접근할 수 있기 때문이다. 이는 엘리트가 정부정책 결정에 영향을 주는 특별하고, 배타적이며, 은밀한 방법을 사용할 수 있다는 것을 의미한다. 정책결정은 실제적인 정부의 일이 아니며, 계급관계에 의해 굴절된 산물이다. 엘리트주의에서는 "현대 국가의 행정은 전체 부르주아의 일상 업무를 처리하기 위한 일상 업무에 불과하다." 라는 마르크스주의자들의 주장을 지지하고 있다(Savitch. 1988). 이러한 맥락에서 국가는 억압(oppress)하거나 지배하는 존재로 이해된다.

 엘리트 집단은 정책결정과정을 장악하여 정책 방향을 통제하고 게임규칙을 수용하지 않는 행위자들을 배제시킨다(박종민. 2000 : p191). 따라서 국가는 엘리트계급에 의해 지배되고 정책결정은 정부의 객관적 업무보다 계급관계의 산물로 해석 된다. 엘리트들은 자신들의 이익환보가 주된 관심사이며, 정책결정이나 집행에는 그들의 이해가 직 ∙ 간접적으로 반영되는 경우가 많다(최근희. 2004 : p139). 엘리트는 '창조적인 능력을 가진 소수' 또는 '책임과 사명, 그리고 능력의 세 가지 요소를 갖추고 있는 지도적 인사'를 의미하며 엘리트들은 동질적이고 폐쇄적인 특징을 갖고 있다. 엘리트들은 비슷한 사회적 배경, 가치관, 이해관계를 갖고 있으며 서로를 잘 알고 있어서 엘리트로서의 집단의식과 응집성이 강하고 단결되어 있다는 것이다. 또, 엘리트들은 사회적으로 특수계층의 출신들이며 이상의 이유들 때문에 엘리트들은 자율적이면서 다른 계층에 대해 책임을 지지 않는다(정전길. 2010)

이런 엘리트주의에 대한 배경을 통해서 볼 때 도시정책적 관점에서 엘리트주의는 도시의 정책에 있어서 강력한 권력을 지닌 세력이며 이들은 해당 정책에 대한 책임을 지니지 않는다고 볼 수 있다. 또한, 엘리트들은 전문적이고 난해한 지식과 정보를 공유하며 정책의 의사결정을 지휘할 수 있으며 이 때 고려되는 것은 엘리트들 스스로의 이익이라는 점이다. 즉, 엘리트주의적 도시정책에서 엘리트들은 그들만의 장소, 그들이 원하는 시간을 그들끼리 의논하고 고려하여 결정하면 되는 것이다.

2) 다원주의(Pluralism)

 다원주의에서는 계급구조보다는 '집단(group)'을 강조한다. 사회는 다양하고, 경쟁하며, 자율적이고, 계층이 없는 집단으로 인식된다. 어떤 단일집단에 의한 지배가 불가능한 대신 집단 간 자유로운 경쟁에 의해 형평을 유지하게 된다.

 이 사회에서는 접근(access)이라는 개념이 중요하게 취급된다. 자원은 불공평하게 배분되어 있으며, 기술, 시간, 지식, 재산 또한 그렇다. 그러나 다원주의자들은 정치의 장이 경쟁적이라고 보기 때문에 접근할 수 있는 경로는 계속적이고, 합법적이며, 어떤 집단이나 이용할 수 있다고 본다. 여기서 국가는 다양한 요구를 등록하는 대중적 기관으로 본다. 따라서 국가는 공정하며, 오직 사회형평을 유지하기 위해 간섭한다고 본다. 국가는 선수들로부터 일정한 거리를 유지하고 있는 '심판관(umpire)'과 같다.

 다원주의자들은 정책을 집단 간 타협의 산물로 본다. 국가는 경쟁하는 집단들 사이에서 '중재자(broker)'가 되며, 그 결과 가장 좋은 결론은 협상에 의한 결정이다. 정책은 집단 영향력의 정도를 보여주는 측정자로 여겨진다(Savitch. 1988 : pp12-14). 다원주의는 첫째, 개인을 분석단위로 하는 방법론적 개체주의, 둘째, 이익집단의 역할 중시, 셋째, 집단 간 영향력의 차이 및 전체적 균형, 넷째, 집단 간 게임규칙의 준수, 다섯째, 갈등 중재자 또는 심판자로서의 국가 역할, 여섯째, 정책과정의 개방성, 일곱째, 이익집단의 자율성 등의 특징을 지니고 있다(김순양. 2003 : p152). 권력의 원천이 되는 경제적 부, 사회적 명성, 정부의 공식적 지위, 정보 등이 특정 세력에 집중되어 있는 것이 아니고 각기 분산된 불공평성을 띄며, 사회의 각종 이익집단은 정부의 정책과정에 동등한 접근기회를 가지고 있으나 이익집단들 간의 영향력에 차이가 있음을 인정한다. 그리고 이익집단들 간에 영향력의 차이는 있지만, 전체적으로 균형을 유지하고 있는 것으로 보며 이익집단들 간에 상호 경쟁적이지만 기본적으로는 게임의 규칙을 준수해야 한다는 데 합의를 하고 있는 것으로 본다. 마지막으로 정채곽정의 주도자는 경쟁하는 이익집단들이며 정부는 갈등적 이익을 조정하는 중개인 혹은 게임규칙의 준수를 독려하는 심판자의 역할을 수행한다(정전길. 2010).

 다원주의는 결국 도시정책적 관점에서 볼 때, 정책의 과정에 영향을 주는 것은 어떤 하나의 지배 집단이 아닌 사회전반에 걸쳐 존재하는 다양한 이익집단에 분산되어 있다는 것이다. 즉, 이러한 이익집단들은 각 집단의 이익을 위해 집단에 유리한 장소, 시간, 구성원을 위한 경쟁 활동을 펼치게 되는 것이고 이러한 활동에 있어서 불필요한 갈등의 문제가 발생할 경우 그것에 대한 조정을 해주는 것이 정부라고 볼 수 있다. 다원주의의 핵심은 다수의 이익집단이 각기 자신의 이익을 위해 경쟁하는 것이고 그것에 의해 발생하는 것을 정책으로 본다는 점이다.

3) 조합주의(Corporatism) 

 조합주의에서는 피라미드 '계급'구조나 표류하는 '집단' 대신, 사회가 수직적으로 분절된 '조직 또는 조합'으로 구성되어 있다고 본다. 여기서 엘리트주의의 '지배'와 다원주의의 '경쟁'은 조직화된 '협조'로 대치된다.

 국가와 조직 간의 정치적 연계는 일련의 거래를 통해 가능해진다. 국가는 조직에 대해 허가, 승인, 보조금, 특혜적 접근 등을 통해 특별한 정치적 지위를 부여하고, 대신 조직은 국가에 무잇인가를 양보해야 한다. 따라서 조합주의는 조직이 국가에 협조와 지원을 제공하는 대가로 제한된 독점을 인정받는 타협이라고 볼 수 있다.

 조합주의에서 국가는 억압하거나 중재하는 것 이 아니라, '지휘(orchestrate)'하거나 '지도(direct)'한다. 이것은 국가만이 사회의 수직적 계층 사이에서 작동하는 유일한 기구로 보기 때문이다. 정부 정책은 조직 또는 조합과 정부 간에 조정된 정부계획의 산물이다. 정책은 이익집단의 수동적 획득물도 아니고 지배적 계급에 의하여 만들어진 것도 아니다. 오히려 정책은 공공목표의 표현이다(Savich. 1988 : pp14-16).

 조합주의 사회에서는 기능적 이익에 대해 일정한 수준의 독점권을 가지는 이익조직들이 이익 대표와 정책수행의 혼합된 역할을 수행하면서 공공정책에 대해 국가기관과 협상하는 과정을 통해 자신이 속한 조직의 이해를 확보한다. 사실상 정부와 조합이 이익연합체를 이루어 공동 정책결정 과정에 대한 접근보장과 조직적 참여보장이 조합주의의 주요 특성이라 할 수 있다(최근희. 2004 : pp139-140).

 조합주의 체제하에서 이익집단은 기능적으로 분화된 범주를 가지고 단일의∙강제적∙비경쟁적∙위계적으로 조직되어 있다. 이익집단들 간에는 경쟁적이기보다는 협력적이며, 집단들 간의 상대적 중요성은 이들이 수행하는 역할의 기능적 중요성 정도에 따라 다르다. 다음으로 조합주의는 정부를 자체이익을 가지면서 이익집단의 활동을 규정하고 포섭, 또는 억압하는 독립적 실체로 간주한다. 따라서 정부는 중립적이지 않으며, 특정 이익집단들에 대해서는 차별적으로 배제하기도 한다. 셋째, 정책결정과정에서 정부와 이익집단 사이에 제도화된 합의과정이 있다. 집행과정에서도 이익집단은 정부 정책의 대리집행 또는 집행을 보조하는 역할을 한다. 때문에 조합주의하의 이익집단은 준정부기구 또는 확장된 정부의 일부분으로 인식되기도 한다. 마지막으로 조합주의 하에서 이익집단의 결성은 구성원의 이익 못지않게 사회적 합의를 유도하려는 정부의 의도가 있다. 조합주의에서 이익집단은 사회적 책임, 협의, 사회적 조화 등의 가치를 중시한다(정전길. 2010)

 조합주의 하에서 도시정책은 정부의 역할과 정부의 역할에 동의하는 이익집단이 공존하고 있다. 즉, 정책의 장소, 시간, 사람적 특성에 대해서 정부가 선택을 할 수 있으며 이 때 정부와 밀접한 협의 체제를 구축하고 있는 이익집단의 의견이 반영될 여지가 있다. 이러한 점은 앞선 두 이론과 달리 특정 지배계급이나 이익집단의 개별적 특성 조율이 아닌 정부 주도의 조정가능성을 내포하고 있다고 볼 수 있다.

[표-2] 엘리트주의∙다원주의∙조합주의의 비교표

구분		엘리트주의	다원주의	조합주의
특징		계급강조 지배계층의 영향력 大	집단강조 정부의 역할 小	조직강조 정부의 영향력 大
구조		계층적, 수직적	수평적, 경쟁적	위계적, 협력적
정 책 의 대 상	장소	지배층이 고려하는 장소 지배층 이익의 극대	각 집단의 고려 장소 각 집단의 이익 극대	정부 및 협력적 조합이 고려하는 장소 사회적 합의, 조화 강조
	시간	지배층이 고려하는 시간	각 집단의 고려 시간	정부 및 협력적 조합이 고려하는 장소
	사람	지배계급 내부의 사람	각 집단 내부의 사람	협력적 조합의 내부인 또는 정부의 고려 대상

4) 새롭게 등장하는 정책 및 계획이론

① 스마트성장정책

 1990년대 심각한 도시문제에 대처하기 위해 미국에서는 스마트성장(Smart Growth) 개념이 도시의 성장을 계획적으로 관리하기 위한 새로운 정책패러다임으로 자리를 잡기 시작했다. 스마트성장은 스마트한 방법, 즉 환경을 파괴하지 않고 경제성장을 지속하면서 상호협력을 통한 의사결정방식에 의해 성장을 수용하는 개발개념이라고 할 수 있다. 또한 경제성장, 환경보전, 삶의 질 개선을 동시에 추구하기 위해 도시성장을 계획적으로 수용, 유도하기 위한 도시성장관리방식으로서, 기성시가지의 효율성 제고, 대중교통 및 보행환경개선, 녹지공간보존, 주거선택의 다양성 등에 치중하는 방식이다(이왕건. 2003).

 스마트성장은 미국도시계획협회(American Planning Association, APA)는 Growing Smart라는 프로그램을 통해 스마트성장을 위한 정책가이드를 작성, 발표하였는데, 스마트성장은 개성있는 커뮤니티와 장소, 가치 있는 자연자원과 문화자원의 보존과 보전, 개발비용과 편익의 공평한 분배, 재정부담을 통한 교통, 고용과 주거선택의 범위 확대, 장기적이고 지역차원의 지속가능성 고려, 공중보건과 건전한 커뮤니티의 촉진을 위해 커뮤니티를 지도, 설계, 개발, 재활성화, 건설하는 종합계획의 활용으로 정의하고 있다(윤혜정, 2002).

 이러한 스마트성장정책은 엘리트주의, 다원주의. 조합주의적 속성을 복합적으로 갖고 있는 것으로 볼 수도 있으나 본 연구에서는 앞서 연구된 도시 유형론의 한 차원 발전된 부분으로 판단 하였다.

② 상호교류적계획(Transactive Planning)

 Friedmann에의하면 상호교류적 계획은 전통적 합리모형의 대안으로서 등장하였으며 연속적인 상호 간 소통을 통해 지식과 행동의 단절된 관계를 극복하고 이해당사자 간 상호이해와 조정을 통한 계획이라고 제시한다(J. Friedmann. 1973). Friedmann은 지금까지 합리성과 과학적 접근에 의해 점철되어 온 지식과 기술을 보다 인간적이고 상호교감을 할 수 있는 소통의 스타일로 전환해야 할 것을 지향하였으며 다원화된 사회에서 엘리트에 의해 과학적 방법에 의한 계획 수립은 적절치 못하고 의사 결정자와 수용자 간의 상호 학습을 통해 문제를 해결해 나가는 방식이 적합함을 주장하였다.

 이러한 상호교류적계획이 주는 시사점은 기존의 의사결정자 중심의 정책에서 보다 정책의 대상이 되는, 수혜 대상층이 중심이 되는 사람이 중심이 되는 정책을 지향한다는 점이다.

5) 패러다임의 변화

[표-3] 패러다임의 변화

구분		엘리트주의	다원주의	조합주의	스마트성장	교류적계획
특징		계급강조 지배계층의 영향력 大	집단강조 정부의 역할 小	조직강조 정부의 영향력 大	압축개발 협의, 주민참여 커뮤니티 개발	대화를 통한 계획 협의, 주민참여 상호학습
구조		계층적, 수직적	수평적, 경쟁적	위계적, 협력적	위계적, 협의적	수평적, 평등적
정 책 의 대 상	장소	지배층이 고려하는 장소 지배층 이익의 극대	각 집단의 고려 장소 각 집단의 이익 극대	정부 및 협력적 조합이 고려하는 장소 사회적 합의, 조화 강조	협의에 의한 장소 선택 도시성과 자연지역의 구분	대화와 참여를 통해 실질적 수요가 있는 장소
	시간	지배층이 고려하는 시간	각 집단의 고려 시간	정부 및 협력적 조합이 고려하는 장소	협의가 이루어진 시점 시점이 강조	소통과 대화의 시간 갈등이 해소되는 장기간에 걸친 시간 필요
	사람	지배계급 내부의 사람	각 집단 내부의 사람	협력적 조합의 내부인 또는 정부의 고려 대상	대상 지역을 구성하는 구성원의 협의 협의에 찬성을 표한 사람	관련된 모든 구성원 상호학습이 가능한 참여자의 참여

 <표-3>을 통해 알 수 있는 것은 엘리트주의에서 스마트성장, 교류적계획으로 흐를 수록 장소와 시간, 사람속성에 있어서 좀 더 복잡하고 많은 참여자가 긴 시간에 걸친 활동을 하게 된다는 점이다. 이러한 흐름의 변화 속에서 도시정책의 유형은 장소성, 시간성, 인간성을 고려하는 방향으로 전환되고 있으며 이러한 일련의 변화는 쿤이 주장했던 패러다임의 전환(Paradigm Shift)로 볼 수 있다.(주. 2)

 사람속성은 도시정책에 있어서 그 정책의 수혜자 및 피해자가 되는 대상자들이 얼마나 고려되었고 그들의 의견이 얼마나 반영되었는지 보여주는 변수이다. 정책은 어떤 사람들을 대상으로 하며 어떤 사람들에게 피해를 줄 지 충분히 고려되었는가? 정책의 대상이 되는 사람들이 해당 장소에서 얼마만큼의 시간을 보냈는지 고려되었는가? 정책의 대상이 되는 사람들은 어떤 시간적 상황에 놓여 있는지 고려되었는가? 이런 물음을 통해 사람 속성을 분석할 수 있다.

 이러한 분석의 틀을 그림으로 표현한 것이 <그림 1>이다. 즉, 본 연구에서는 서울시 뉴타운 정책을 장소, 시간, 사람의 속성을 <그림 1>과 같은 분석의 틀을 활용해 파악하여 앞서 이론적 고찰에서 확인한 각 주요 이론들과 비교하여 어떠한 도시정책 유형을 갖고 있는지 판단하였다.

<그림. 1> 분석의 틀

III. 사례 연구

1. 서울시 뉴타운정책의 배경 및 현황

(1) 서울시 뉴타운정책의 등장배경

 서울시 뉴타운정책의 등장배경은 서울시의 강남∙북 지역 간 불균형 및 신시가지 간의 격차에서 발생하는 지역 간 불균형 해소를 먼저 살펴볼 필요가 있다. 1970년대 강남개발이 진행 된 이후 강북지역의 침체는 낮은 소득 수준, 기반시설의 노후화 및 부족, 주거 환경의 노후화 등의 이유로 투자에 대한 유인이 떨어지며, 이와 함께 재정력도 낮아져 투자할 재원조차 마련하지 못하는 악순환이 계속되었다(구용현. 2007). 또 서울시가 후기산업사회로 변모하게 되면서 강북의 도심중심의 생활 패턴이 변화하고 각종 공공기관과 산업시설이 서울의 외곽 또는 강남의 신개발지역으로 이전하는 과정에서 강남∙북의 격차가 발생하였고(최근희. 1999) 이 문제를 해결하기 위한 하나의 수단으로서 뉴타운정책이 등장하게 된 것으로 볼 수 있다.

 또 다른 배경으로는 기존의 정비사업이 가지는 한계점인 공공역할의 미흡, 민간위주의 개발이익 극대화를 위한 사업으로 인접한 지역의 정비사업과 연계되지 못하고 주로 주택 개량 및 공급에만 치우친 난개발을 살펴볼 필요가 있다(이승주. 2005)

 뉴타운정책은 종래 민간주도의 개발이 도시기반시설에 대한 충분한 고려 없이 주택 중심으로만 추진되어 난개발로 이어지는 문제점에 대한 서울시의 인식에서 출발하였다. 뉴타운 정책은 이러한 문제를 해결하기 위해 기존의 정비사업을 크게 확대하여 공공에서 직접 계획을 수립하고, 기반시설 및 공공시설을 공공이 계획적으로 확보하고 설치함으로써 주변 지역과 연계가 가능한 기반시설 정비가 가능하게 되었다(구용현 2007). 이는 공공이 먼저 계획을 세우고 민간과 함께 개발을 하는 선계획후개발의 방식을 적용한 것으로 기존의 주택 공급 중심의 정비사업과는 구분 지을 수 있는 분명한 특징을 지니고 있다.

(2) 서울시 뉴타운정책 현황 및 문제점

 2002년 처음으로 3곳의 시범뉴타운이 지정된 이후 시범사업의 추진모델과 성과분석을 바탕으로 2003년에 2차로 12개소를 추가 지정하고, 2005년에 11개소를 지정하였고 재정비촉진특별법에 근거한 재정비촉진지구를 포함하면 현재 서울시는 전체 면적의 5%애 해당하는 35개 지구 27.22㎢를 사업지구로 지정했다. 하지만 현재 뉴타운 사업은 부동산 경기 악화 등으로 인해 상당 수의 지역이 사업 차질을 빚고 있다. 추진위원회 구성부터 준공까지 평균 8년 6개월의 기간이 걸리고 부동산 경기 악화 등으로 인한 조합원들의 분담률 가중으로 정비구역 내 주민들간의 대립양상이 증가하는 등 많은 문제점이 발생하고 있다. (주. 3)

 서울시 뉴타운정책은 2002년 이후 현재까지 시범뉴타운사업인 길음뉴타운(0.95㎢)과 은평뉴타운 1지구(0.78㎢)만 사업이 완료된 상태이다. 뉴타운 사업은 민간자본을 활용하여 사업을 추진함으로써 높은 사업성 확보에 유리한 고밀도, 전면 철거 방식으로 진행되었다. 이에따라 부동산 투기 문제와 저렴한 소형주택(Affordable Housing)의 감소 문제가 발생하였으며 저소득층의 주거불안을 가중하는 문제로 이어지고 있다. 특히 입주가 완료된 길음뉴타운 1-4구역의 경우 원주민 재정착률이 17.1%에 불과하여 기존의 공동체가 파괴되고 저소득층은 주변 또는 더 먼 지역의 다른 지역으로 쫓겨나게 되는 문제점이 발생하였다(이왕건. 2008).

 한편 주택의 공급측면에 있어서도 뉴타운 정책을 통한 주택 공급량과 주택 멸실량을 비교한 연구인 남진의 연구(남진. 2009)에서는 뉴타운 사업을 통한 주택 공급량과 멸실량을 추정하여 다음과 같은 분석 결과를 보여줬다. 먼저 뉴타운 사업을 통한 주택 공급량은 198,083호이고 뉴타운 사업에 의한 주택 멸실량은 99,388호이다. 이러한 주택의 공급과 멸실량으로 인해 서울 전체 주택시장은 아니어도 생활권을 구분한 경우 뉴타운 사업이 단기간 동시적으로 진행 될 경우 주변 주택시장 가격에 크게 충격을 주게 될 것이라는 것을 입증했다. 이러한 남진의 연구는 뉴타운사업의 대규모성 개발사업이 기존 재정비사업에 대한 문제의 해결대안으로 제시가 되긴 했지만 서민층 주거불안정이라는 새로운 문제의 원인으로서 작용할 수 있음을 보여준 것이라고 볼 수 있다.

<그림. 2> 서울시 뉴타운 사업지역

출처 : 서울특별시 균형발전본부

2. 서울시 뉴타운정책 분석

(1) 장소 속성에 대한 분석

 먼저 뉴타운 사업의 장소 속성에 대한 분석을 살펴보면 다음과 같다. 장소선택의 목표, 장소의 시간적 배경, 장소의 사람들에 대한 고려가 어떻게 되었는지 살펴볼 필요가 있다. 일반적으로 뉴타운 정책의 대상 지역의 지정 요건은 다음 <표 4>와 같다.

[표. 4] 뉴타운 유형별 지정요건

유형	전제조건	지정요건
주거 중심형	노후불량주택이 밀집 되어 재개발이 필요하거나 도시 및 주거 환경 정비법에 의한 정비사업이 추진되는 지역	도시기반시설이 취약하여 부분적 개발에 따른 도시기능의 약화가 우려되는 지역
도시형	도시 및 인근지역의 기성시가지가 무질서하게 형성되어 있는 지역	주거, 상업, 업무 등 새로운 도시기능을 복합적으로 개발 유치할 필요가 있는 지역
신시가지형	미개발지, 저개발지 등 개발밀도가 낮은 지역	종합적인 신시가지 개발이 필요한 지역을 대상으로 함

출처 : 서울시 주택본부

 장소선택의 목표를 볼 경우 공공, 즉 서울시에서의 세부적 목표에 의해 지구 지정을 할 수 있도록 되어 있다는 점을 볼 수 있다. 그러나 지난 17대 18대 총선의 뉴타운 지정 공약을 내세웠던 총선후보에 관에서 정리를 해 볼 경우 본 장소속성에서 의미있는 사실을 찾을 수 있다. 즉, 17대, 18대 총선의 경우 서울시를 지역구로 하는 의원 총 48명 중 영등포을 권영세 한나라당, 강동을 이상경 열린우리당, 동대문을 홍준표 한나라당, 영등포갑, 고진화 김덕규 중랑을, 서대문을 정두언 등 기사를 통해 확인할 수 있는 인물만 15명 정도가 되었었다. 즉, 이러한 뉴타운 정책에 대해서 정치인들은 정치적 입지 구축을 위한 하나의 방편으로 활용할 수 있었고 뉴타운 지구지정을 통해 개발이익을 취할 것으로 여긴 이익집단이 이들을 지원하는 세력으로 존재할 수 있었음을 잘 보여주고 있다.

 장소의 시간적 배경은 사실상 서울시에 의해 노후된 지역에 대한 판단으로 지정되었음을 예측할 수 있다. 그러나 시범 뉴타운이 지정되고 나서 순차적으로 지정 장소가 증가하게 된 것은 앞선 지구지정이 순차적 선택에 영향을 주었음을 알 수 있다. 그러나 여기서 문제가 되는 부분은 시범지구 이후 순차적으로 지정된 뉴타운 지역 선정이 시범지구의 사업이 종료되는 시점인 2007년 보다 훨씬 이전에 지정되었다는 점이다. 즉, 이 시범사업에 대한 성과분석에 및 검증을 거치기 이전에 사업의 진행 양상을 살핀 것만으로 지구 지정을 순차적으로 한 것이라고 볼 수 있으며 장소의 시간적 배경은 노후된 지역에 대한 판단 이외에 작용된 것은 없다고 볼 수 있겠다.

 장소의 사람들에 대한 고려 부문은 앞서 현황에서도 제시 되었지만 뉴타운정책과 관련하여 뉴타운 정책이 집행되고 있는 지역에는 다수의 이익집단이 존재함을 통해 알 수 있다. 뉴타운 정책의 추진 지역에는 토지 및 건축물소유주를 비롯한 조합과, 세입자 집단으로 크게 구분할 수 있으며 이는 또 주거용 건축물 소유주와 상업용 건축물 소유주 집단 등으로 구분할 수 있다. 세입자 역시 주거세입자와 상가세입자로 구분할 수 있다. 하지만 뉴타운 사업 지정에 있어서 장소의 사람들에 대한 고려가 어느 정도 되었는가에 대해서는 시범사업 추진 경위를 보면 쉽게 알 수 있다. 우선 은평 뉴타운의 경우, 지구 지정과 관련된 공청회, 이주 대책과 관련한 토론회 등과 같은 실질적 주민 의견 청취와 관련된 일련의 과정이 존재하지 않았다. 그리고 시정부에서 지정한 계획, 수립한 계획에 대한 일방적 고시 절차를 거치고 사업이 진행 되었으머 이를 통해 정부는 특정 협력 집단의 이익 또는 의견을 고려했을 뿐임을 알 수 있다.

 정리하면 다음과 같다.

[표. 5] 뉴타운정책의 장소 속성

구분	내 용
장소선택의 목표	시 정부의 선택적 목표 정치인의 선거 공약을 통한 이슈화 토지소유주 등 개발이익을 고려한 특정 지역 주민의 선택 : 특정 이익집단의 목표가 장소 선택에 많이 고려되었음
장소의 시간적 배경	시 정부의 노후화된 지역 개선 필요성 인지가 주 요인 시범 사업 이후 시범사업 결과와는 상관이 적은 장소의 선택 : 빠른 진행을 볼 수 있음
장소의 사람들	여러 이익집단 중 토지소유주와 같은 실질적으로 해당 지역의 이해관계를 행사할 수 있는 사람들이 주로 고려됨 : 다양한 사람들의 의견이 고려되지 않고 소통이 고려되지 않았음

(2) 시간 속성에 대한 분석

 뉴타운 정책의 시간적 속성에 대한 분석은 본 연구의 분석에 틀에서 제시된 바와 같이 정책이 등장한 시간의 적절성, 정책의 대상 지역이 지닌 시간적(역사적)특성, 정책의 시간적 흐름(과정)속에 사람들의 참여(소통)의 존재를 통해 분석할 수 있다.

 먼저 정책이 등장한 시간의 적절성에 대해서 살펴보면 뉴타운 정책의 대상으로 선택된 지역들이 대부분 노후화 된 재정비가 필요한 지역이란 것에서 출발할 수 있다. 이에 대한 시간적 분석은 김수현의 연구에 잘 드러나고 있다(김수현. 2009). 김수현은 도시는 그 자체가 살아있는 생명체와 같은 것으로, 사회∙경제 환경 변화에 맞추어 적응할 필요가 있기 때문에 도시재생이 필요하다고 주장했다. 즉, 후기산업사회로 인해 큰 변화를 맞이한 서울은 지역적 격차가 등장하기 시작했고 이러한 변화 속에서 기존의 노후화 된 지역을 어떠한 방식을 활용하든 재생을 하지 않는 다는 것으로 바라보는 것이다. 이러한 논쟁은 앞서 이론적 고찰에서도 살펴본 최근희의 연구에 드러난 서울시의 후기산업사회의 변화로 인한 개발필요성에 대한 주장과 일치한다고 볼 수 있다.

 다음으로 정책 대상 지역이 지닌 시간적(역사적)특성에 대한 부분 역시 김수현의 논문은 정확히 짚어내고 있다. 1970년 전후, 서울의 판자촌의 이동을 통해서 도시재정비 사업의 역사를 찾는 김수현은 우리나라의 재정비사업의 역사를 통해 기존 재정비사업의 문제점을 살피고 이를 통해 뭔가 다른 새로운 방식으로 뉴타운 정책이 등장한 것임을 인정한다. 이는 또 강우원은 그의 연구를 통해(강우원. 2007) 그 동안 서울시내에서의 주택재개발 사업과 주택재건축 사업이 활발하게 전개 되었지만 점적인 개발에 그쳐 기반시설의 충분한 확보 없이 나홀로 아파트를 양산하였고, 개발이익 중심의 민간개발로 추진되다 보니 개별 주택가치 중심으로 개발되면서 효율적으로 기반시설이 공급되지 못했고 도시경관을 저해하는 등 또 다른 난개발의 주역이 되어왔음을 주장했다. 이는 서울시의 뉴타운 사업의 기본 목표 및 취지와도 부합하는 것으로 이러한 점으로 보아 뉴타운 정책의 시간적(역사적)특성은 고려되고 있음을 알 수 있다.

 마지막으로 정책의 시간적 흐름(과정)속에 사람들의 참여(소통)의 존재는 앞서 장소의 사람들 특성과 함께 연관 지을 수 있다. 마찬가지로 소통 자체가 부족했기 때문에 시간적 흐름, 즉 정책의 의제형성, 정책 결정, 집행, 평가라는 정책의 과정에 어느 정도 소통이 존재했는지 제시하는 것은 무의미하다고 볼 수 있다. 물론 토지 및 건축물 소유주와 정책과 관련된 정치인들의 입장이 정책 전 과정에 걸쳐 작용했음은 예측할 수 있지만 이러한 것들이 본 연구에서 생각하는 소통과 관련된 내용으로 보기는 어렵다. 왜냐하면 양방향(Interaction) 또는 동시성을 지닌 커뮤니케이션이 이루어졌다고 볼 수도 없는 부분이기 때문이다.

[표. 6] 뉴타운정책의 시간 속성

구분	내 용
시간의 적절성	노후화된 지역의 재정비가 필요한 상황적 적절성이 존재함
지역의 시간적 특성	기존의 재정비사업이 지닌 문제를 해결하기 위해 새로운 방편으로 제시 된 뉴타운 정책은 그 역사적 필요성을 지닌 것으로 볼 수 있음 : 기존의 재정비사업에 의한 난개발 문제 해결의 필요성
시간적 흐름 속 소통의 존재	토지소유주와 같은 개발이익 향유를 할 수 있는 이익집단의 의견과 정치집단의 의견이 반영되었을 것이지만 일방적인 반영이고 실질적으로 해당 지역에 장기간 거주한 또 다른 집단인 주거∙상업 세입자들과의 소통이 이루어 졌다고 보기 힘듬

(3) 사람 속성에 대한 분석

 사람 속성에 대한 분석은 본 연구의 분석의 틀에서 제시한 사람에 대한 고려와 소통, 사람들의 정주기간, 사람들이 처한 상황이라는 세 가지 특성을 통해 속성을 분석해 보았다.

 먼저 사람에 대한 고려와 소통 특성은 뉴타운정책의 대상이 되는 사람들에 대한 고려와 소통을 의미한다. 즉, 뉴타운 지구로 지정되어 있는 지역에서 삶을 살아가고 있는 모든 사람들과 그 지역에 토지 및 건축물을 소유하고 있는 사람들, 그 지역의 개발을 통해 이득을 취해야할 민간기업, 그 지역을 정치적 발판 삶고 있는 정치인 등 수많은 사람들 간의 소통을 의미한다. 물론 여기에 해당 지역에 대한 문제점을 해결하기 위해 연구하고 관심을 갖고 있는 학계의 연구자들도 포함 할 수 있겠다. 이러한 많은 사람들에 대한 고려 중 뉴타운 정책이 지닌 고려는 우선, 서울시 주택본부의 뉴타운 사업의 기본원칙을 통해 알 수 있다. 서울시 주택본부는 뉴타운 정책의 기본 원칙 중, 사회통합형 개발을 제 2의 원칙으로 내세우고 있다. 내용을 자세히 살펴보면, 다양한 계층과 세대가 더불어 함께 살아가는 커뮤니티 주성, 교육환경 개선을 통한 사회적 격차 완화, 복지와 안전이 보장되고, 이웃 문화가 살아 숨쉬는 주거 환경이라는 세 가지세부 원칙을 제시한다. 그러나 이러한 원칙이 17.1%의 원주민 재정착률이라는 길음 뉴타운의 결과를 볼 때 누구를 위한 원칙이었는가? 라는 의문을 던져주고 있다. 서울시의 이론적 기본 원칙은 분명 유효하고 유의미한 원칙이라 할 수는 있지만 보다 세부적인 그리고 불특정 다수를 대상하는 것이 아닌 구체적인 사람에 대한 고려가 부족한 것이 사실이다.

 사람들의 정주기간이 얼마나 고려되어있는가에 대해서는 앞서 제시 된 낮은 재정착률도 설명할 수 있다. 정주기간과 관련된 연구가 아직 적은 것은 사실이지만 정주기간이 길수록 해당 지역에 대한 애착이 강하고 애향심이 생길 수 있음은 당연한 논리적 귀결이다. 정주기간이 긴 농촌 지역의 경우 도시지역에 비해 각종 단체에 참여활동을 하는 주민이 많은 것은 잘 알려져 있는 사실 중에 하나이다(조영숙 외, 2004). 이러한 점을 근거로 뉴타운 정책과 같은 재개발 정책에 있어서 대상 지역 주민의 정주기간에 대한 분석은 필요하다고 생각할 수 있다. 즉, 정주기간이 긴 주민의 경우 주민들만의 지역정보(Local Knowledge)를 풍부하게 지니고 있고 이를 활용한 정책 참여가 이루어질 수 있으며, 소통을 이끌어 내기 더욱 쉬운 것이다.

 사람들이 처한 상황에 대한 논의는 역시 마찬가지로 뉴타운정책의 대상 지역에 속한 사람들의 처한 사항에 대한 고려가 얼마나 이루어졌는가를 살필 필요가 있다는 것이다. 즉, 단순히 이익집단으로 구분하는 것이 아닌 보다 세부적인 인문학적 특성을 고려할 필요가 있다. 이러한 내용에 대한 고려는 사실상 전무하다고 할 수 있다.

[표. 7] 뉴타운정책의 사람속성

구분	내 용
사람에 대한 고려 및 소통	뉴타운 지구로 지정 된 지역과 관련있는 모든 사람들에 대한 소통이 필요 서울시 뉴타운 정책은 주로 이익집단과 관련된 일방적 의사전달만이 존재
사람들의 정주기간	정주기간에 대한 고려는 없음
사람들이 처한 상황	뉴타운 정책의 대상 지역의 사람들이 처한 상황에 한 정보는 고려대상이 아니었음

3. 뉴타운 정책의 도시유형론적 분석 

 지금까지 분석에서 얻어진 특성을 토대로 뉴타운 정책을 도시유형론적 관점에서 살표보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다. 먼저, 뉴타운 정책의 특징은, 정부의 영향력이 강력하였고, 압축개발이 강조가 되었으며, 정부의 목표에 공감하는 특정한 조직, 또는 이해관계자에 의해 정책이 집행되었다. 즉 조합주의적 특성과 스마트성장의 개발형태에 대한 특징을 갖고 있는 것으로 파악 할 수 있다. 둘째로, 뉴타운 정책과 관련된 체제의 구조는 정부의 목표에 공감하고 자신들의 이익을 대변해주기를 바라는 토지 및 건축물 소유주 집단과 그들의 목소리를 내기에 힘이 부족했던 세입자 집단이 주로 존재하며, 이들 중 소유주 집단의 이익 보장을 통해 자신들의 이익을 취하려고 하는 특정 정치인 세력과 건설사라는 세력이 주변에 퍼져있는 것을 알 수 있다. 이 역시 구조적 특징을 볼 때, 조합주의적 성격과 다원주의 적 성격이 다소 혼합된 형태이다.

<그림. 3> 뉴타운정책 관련 집단 구조

 마지막으로 본 연구에서 제시한 분석의 틀인 장소와, 시간, 사람이라는 세 가지 특성을 토대로 뉴타운 정책을 살펴보면 첫째, 장소적 속성은 정부 및 협력적 조합이 고려하는 장소가 고려되고 있었으며 장소와 관련된 이익집단의 고려가 많은 부분 보인다. 둘째, 시간적 속성은 정부가 고려하고 있는 시간이 가장강조 되었다고 볼 수 있다. 뉴타운 사업의 시간적 필요성은 정부가 판단한 근거에 의해서 결정되었으며, 그 과정에 소수 특정 집단의 의견이 반영될 수는 있었지만 소통이 이루어졌다고 보기 힘들다. 셋째, 사람의 속성에 대한 내용에 대해서는 정부와 협력하는 소수 특정 집단의 이익이 정치인을 통해 일부 반영되었을 뿐 사람의 속성은 뉴타운 정책에 있어서 고려 대상이 아니었다고 볼 수 있다. 이는 바꿔 말하면 정부를 구성하고 있는 집단 내부의 정치적 성과만이 고려되는 것으로 판단할 수 있다.

 이런 분석결과를 토대로 볼 때 뉴타운정책은 도시유형론적 관점에서 엘리트주의와 조합주의의 중간적 특징을 지니고 있으며, 정책 내용에 있어서는 압축개발이라는 일부 스마트성장의 성격을 보이는 것으로 볼 수 있다. 하지만 압축개발이라는 것은 스마트성장정책을 대표하는 특징이라기 보다 스마트성장의 고효율적이고 자연 환경에 대한 보호를 목적으로 하다 보니 나온 일종의 방법론적 특징이라 할 수 있기 때문에 뉴타운정책이 스마트성장과 연관을 갖고 있다고 주장할 근거로 작용될 수는 없다.

IV. 결론

1. 연구의 요약 및 시사점

 본 연구는 지금까지 도시유형론의 변화를 통해 장소, 시간, 사람이라는 속성을 추출하였고 이 세 가지 속성을 활용해 서울시 뉴타운 정책이 도시정책의 패러다임 전환 단계 중 어느 정도에 와 있는지 살펴보았다. 그 결과 뉴타운정책은 도시유형론적 관점에서 봤을 때, 엘리트주의와 조합주의의 중간적 특징을 갖고 있는 것으로 분석되었다.

본 연구에서 살펴보았던 스마트성장정책과 상호교류적계획은 1980년대 이후 서구사회에서는 이미 등장하기 시작한 새로운 패러다임전환의 흐름이다. 그러나 한국의 2002년 처음 등장한 뉴타운정책은 과거 엘리트주의 및 조합주의적 성격을 아직도 벗어나지 못하고 있는 것으로 분석되었다. 이러한 점은 과거 서구사회와 출발선상이 달랐던 우리나라의 역사적 상황에서 그 원인을 찾을 수도 있고, 압축적이고 빠른 성장 과정 속에서 최근 흐름이 되고 있는 소통과, 주민참여와 관련된 내용은 독재정권 하에 인정받을 수 없었던 부분임에 분명하다. 그러나 지방자치와 민주사회가 시작 된지 어느덧 20여년 가까이가 된 우리나라에서, 특히 수도 서울에서 여전히 공공 및 이익집단 중심의 비소통 정책이 추진되고 있다는 점은 안타까운 사실이다.

 현재 뉴타운 정책은 계속 표류중이라고 할 수 있다. 부동산 경기침체로 인해 시공업체 선정이 잘 되지 않았으며, 조합설립 인가 과정에서 조합원에 대한 소통 부족으로 인해 조합설립 인가 자체를 취소하는 청원이 연일 올라오고 있다. 또 이것과 관련하 소송도 많이 벌어지고 있는 상황이다. 이러한 상황에서 본 연구는 분석된 결과를 토대로 다음과 같은 몇 가지 대안을 제시한다.

 먼저, 뉴타운 정책은 사람이 가장 우선되어지는 정책으로 변해야 한다. 뉴타운 지구에 거주하는 주민의 특성은 세입자와 소유주의 이분법으로 구분할 수 있는 것이 아니다. 소유주 중에서도 여러 가지 특성이 있는 것이고, 세입자 역시 여러 가지 특성을 지니고 있다. 이러한 사람을 우선적으로 생각하는 정책이 되어야 한다. 둘째, 사람이 우선시 되는 정책이 되려면 소통이 필요하다. 지금처럼 정부가 계획을 설계하고 지정하여 인가를 해주는 방식이 아니라 정부가 먼저 귀를 열고 지구 내 사람들과 대화를 해야 한다. 지구 내 사람들의 입장을 하나하나 들어 분석하고 의견이 다른 사람들은 함께 토론할 수 있는 기회의 장을 만들어 주어야 하며 정부가 지니고 있는 정보를 함께 공유해야 한다. 셋째, 주민이 참여할 수 있는 다양한 통로를 확보해야한다. 그저 계획 단계에 명목적으로 참여하거나, 정치인을 통한 대리 참여가 아닌 실질적인 입장 반영이 되어야 한다. 넷째, 사업 기간에 대해서 시간적 제약이 걸릴 수밖에 없는 현행 사업 방식에 대한 대안을 찾아야 한다. 사업 기간이 길어질 때마다 민간 자본의 금융비용 증가에 따른 부담이 현재 시간적 속성을 고려하기 힘들게 만드는 가장 큰 원인 중에 하나이다. 그러나 본 연구에서 제시하는 바와 같이 소통과 참여, 사람을 중심으로 하는 개발 방식은 당연히 사업기간이 길어질 수밖에 없는 것이다. 그러나 해외의 우수한 재개발 사례를 볼 경우 사업 가긴이 우리나라의 그것처럼 짧은 경우는 보기 드물다. 그렇다면 무엇에 문제가 있는 것인가?

 현재 뉴타운정책과 같은 재정비사업에서 지구지정이 결정되고 조합이 만들어지는 과정에서 이미 자본의 투입이 시작되는 것이 문제이다. 조합이 만들어 지는 것과 관리처분 계획 그리고 해당 지역의 지구계획 및 설계 작업까지 공공부문에서 책임을 지고 대화를 통해 이끌어 나갈 수 있어야 한다. 건설업체는 말 그대로 시공과 건설 부분에서만 참여하여야 하는 것이다. 즉, 실질적으로 막대한 민간자본이 투입되어야 하는 부분 전의 단계까지는 공공이 주도적으로 참여하여 여러 이해집단간의 협의를 이끌어 내고 최적의 대안을 선택한 다음 마지막에 집행은 빠른 시간 내에 하는 전략이다.

 본 연구는 장소, 시간, 사람이 고려되는 도시정책으로서의 패러다임 전환은 이미 서구 사회에서 이루어지고 있는 흐름이며 우리 사회의 여러 문제점을 해결하기 위한 하나의 방법임을 제시하며 우리 사회에도 이러한 패러다임 전환이 필요함을 제시했다고 볼 수 있다.

하지만 본 연구는 이러한 패러다임의 전환 속에서 새롭게 등장한 여러 이론 중 스마트성장과 상호교류적계획이론이라는 두 가지 이론을 살펴본 것에 지나지 않아 앞으로 더 많은 이론들을 통해 발전 시켜나가야 할 필요성이 있다. 또한, 본 연구에서는 새롭게 등장한 이론의 단점에 대한 분석이 이루어지지 않았다는 한계점을 지니고 있다.

주석

주. 1) 박유리 기자, '뉴타운, 출구가 안보인다. 재개발 갈등, 박원순 시장 해법 있나?', 국민일보, 2011.11.24 기사
주. 2) Kuhn. T. S. 쿤은 패러다임은 한 공동체가 공유하는 개념, 가치, 인식 그리고 실천으로 이루어지는 총체이고, 공동체는 그것을 통해 현실을 바라보는 시각을 특정하게 결정하고 스스로를 유지시키고 발전시켜 나간다고 하였다. 과거 도시정책에서 어떠한 지배계층, 또는 이익집단에 의한 소수의 의사결정이 그 중심된 패러다임이었다면 요컨대, 현재의 도시정책은 보다 많은 주체가 참여되어야 하고, 소통을 통해 갈등을 해결하는 과정에서 많은 시간을 필요로 하며, 비록 참여할 수 없는 소외된 계층까지 함께 생각해야하는 것으로 패러다임 전환이 이루어지고 있음을 볼 수 있다.
주. 3) 김성배 기자, '[소송몸살 뉴타운지역을 가다. 2) 송파 거여뉴타운 2-1구역] 40년묵은 재개발 문제 뉴타운으로 해결되나', 내일신문 2011. 9. 28자 기사.

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